Aus der Geschichte lernen von Hugo Gödde +++ Die EU-Kommission hat die Notifizierung des Tierhaltungskennzeichnungsgesetzes aktuell abgelehnt, einen überzeugenden „tierwohlorientierten Verbraucherschutz“ und eine „Klausel zur gegenseitigen Anerkennung bestehender Tierhaltungskennzeichnungen anderer Mitgliedstaaten“ angemahnt. Eine Harmonisierung, mindestens Anerkennung unterschiedlicher Tierwohlvorstellungen in der EU notifizierbar zu machen, ist nicht unmöglich, gilt aber als keine leichte Aufgabe. Da fragt sich mancher Beobachter, wie eine gemeinsame EU-Bio-Verordnung für den biologischen Landbau vor Jahrzehnten politisch durchsetzbar gewesen ist. In der Tat liest sich die Erarbeitung der ersten EU-Bio-Verordnung, dem „Grundgesetz“ der ökologischen Land- und Lebensmittelwirtschaft, die 1992 in Kraft trat, wie eine Geschichte aus einer anderen Zeit.
Bio-Grundverordnung für pflanzliche Produkte
Mitte der 1980er Jahre lag der Anteil des Bioanbaus EU-weit bei 0,2% und war weitgehend auf pflanzliche Produkte (plus Milch) begrenzt, vermarktet über Hof- und Bioläden. Verkürzt galt Bioanbau als Wirtschaften ohne Kunstdünger und ohne Pestizide. Trotzdem war es für Biopioniere eine Existenzfrage für die weitere Entwicklung, den „grauen Markt auszutrocknen“ und den Betrug in großem Umfang zu beenden. Denn es kamen immer mehr Produkte auf den Markt, die den guten Ruf von „Bio“ mitten in einer sich ausweitenden Umweltszene mit Begriffen wie „natürlich“ oder „so gut wie Bio“ ausnutzten. Mit einer EU-weiten Definition und Anerkennung würde, so die einhellige Auffassung der Protagonisten, eine öffentliche Bedeutung gewonnen, die privatrechtlich nicht erzielbar sei. Öko würde sonst in der kleinen Nische bleiben. Aber dieser Statusgewinn und der rechtliche Schutz hatte zum Ärger der Landwirte zur Konsequenz, dass die bisherige Eigenkontrolle, die eher eine verbandliche Beratung war, von einem staatlich legitimierten Dienstleister kostenpflichtig übernommen wurde. Nun mischte sich der Staat in ihre Belange ein und bürokratisierte – würde man heute sagen – die Erzeugung. Angesichts der geringen Produktionsbedeutung war das Interesse der EU-Kommission, die sich mehr mit Überschüssen und hohen Agrarkosten plagte, zunächst gering.
Ökoverbände bringen das Thema nach Brüssel
Treiber einer Regulierung waren vorrangig Öko-Verbände, besonders die IFOAM (International Federation of Organic Agriculture Movements). Innerhalb der IFOAM waren es französische Vertreter, die Beziehungen zu einzelnen hochrangigen Brüsseler Beamten nutzten. Eine 5-köpfige Delegation der IFOAM übernahm 1985 die Verhandlungsführung direkt mit der Kommission. Man versuchte zunächst, Vertreter von nationalen Mitgliedsverbänden einzubeziehen. Die Unstimmigkeiten in Fragen der Strategie war enorm, aber man konnte sich auf die Rahmenrichtlinien des IFOAM einigen. Strittig war neben anderem, dass eine EU-Verordnung mit allen rechtlichen Folgen angestrebt werden sollte anstatt einer Richtlinie, die nationale Schutzmaßnahmen in den Mittelpunkt stellte. (Damals war Brüssel der Hauptfeind auf vielen Bauernversammlungen!). Im weiteren Verlauf hat die Delegation die Verhandlungen „selbständig“ geführt, was wegen mangelnder Transparenz kritisch gewertet wurde. Bio-Grandseigneur Hardy Vogtmann sprach von einer „french family affair“. Andere beklagten die geringe Bindung an die Mitgliedsverbände. Deutsche Vertreter (Bioland, Demeter) verpassten die Frühphase der Verhandlungen, beklagten die „Überregulierung“ und hatten zugleich die Bedeutung der Verordnung nicht erkannt, wie Bioland-Chef Peter Grosch nachträglich zugestand.
Undemokratisch, aber erfolgreich
Christian Hentschke, der die Erarbeitung der EU-Bio-Verordnung 2092/91, in die der Prozess letztlich mündete, wissenschaftlich untersucht hat, kommt zu dem Ergebnis, „dass die EC- Delegation ohne Legitimation als Stimme des Ökolandbaus auftrat. Für das Ausbleiben der Debatte über die Art der anzustrebenden Maßnahme lassen sich mehrere Gründe rekonstruieren: Der deutsche Ökolandbau stand für eine solche Debatte nicht zur Verfügung.“ Außerdem werden Sprachprobleme und mangelnde Finanzen angeführt. Die Verhandlungen waren durch die selbstbestimmt handelnde Delegation geprägt. „Dies war für die Akzeptanz bei der Kommission förderlich, beeinträchtigte aber die programmatische Einbindung der Verbandsbasis.“ Ein klassischer Fall von Lobbyismus nennen Politikberater ein solches Vorgehen – weniger demokratisch, aber erfolgreich, wenn man die Dimension der „Grundverordnung“ bis heute nachverfolgt. Die EU-Verordnung 2092/91 trat 1992 in Kraft und ist inzwischen mehrfach ergänzt worden. Die Kritik an den Vorgaben aus Brüssel ist eher Detailfragen wie Weidehaltung, Pflanzenschutz, Eiweißfutter usw. gewichen. Eigentlich sind alle Beteiligten froh, dass es damals den politischen Grundkonsens gab. Ein Dissens bleibt zwischen der Verordnung, die eine Teilumstellung der Betriebe ermöglicht, und der Verbändeauffassung nach einer kompletten Umstellung (mit Ausnahme- bzw. Übergangsregelungen), weshalb es bis heute zwei Bio-Kategorien gibt: EU-Bio und Verbandsbio.
Verordnung für tierische Produkte
Es blieb eine offene Stelle, dass die Verordnung nur pflanzliche, aber keine tierischen Produkte regelte. Im Laufe der 1990er Jahre wurde dafür irgendwie weiterverhandelt. Die Erarbeitung gestaltete sich durchaus kompliziert. Die Vertretung der Ökoverbände war nach der Verabschiedung der VO-Pflanze mit neuen Mitgliedern von nationalen Verbänden repräsentativer organisiert worden. Damit verlor die Delegation aber ca. 5 Jahre an Akzeptanz bei der Kommission und die neue Zusammensetzung und die verschiedenen Sichtweisen erschwerte die gruppeninternen Einigungsprozesse, wie IFOAM-Mitarbeiterin Haccius rekapitulierte. Zu den unterschiedlichen Auffassungen kam nach Aussagen von Brüsseler Politkennern, dass die Ökovertreter keine überzeugenden und geeinten Vorstellungen zur Tierhaltung vorwiesen. Die Tierhaltung, besonders bei Schweinen und Geflügel, spielte damals im Öko-“landbau“ keine zentrale Rolle. Schwein galt als Nahrungskonkurrenz zum Menschen und auch bei Kühen ging es um Fütterung, weniger um Haltung, zumal die Anbindehaltung gerade bei Biobetrieben noch verbreitet war.
Verordnung Tier: Tierschutz und Neuland als Vorbild
Zudem waren die rechtlich-organisatorischen Voraussetzungen für die EU-VO Tier anders geworden. Die enge Zusammenarbeit aus der ersten VO mit der Kommission war unterbrochen, das behördliche Selbstverständnis gestiegen. Jetzt hatte auch das europäische Parlament mitzureden. Zwar musste es nicht zustimmen, aber ohne eine Berichterstattung konnte die Kommission nicht beschließen, wie der damalige grüne Abgeordnete und führende EU-Agrarier Friedrich Wilhelm Graefe zu Baringdorf berichtet. Die Endfassung des Berichts galt als politisches Druckmittel für Verbesserungen der Kommissionsvorschläge. Inhaltlich haben sich die politischen Gremien vor allem mit Tierschutzaspekten auseinandergesetzt, wobei die europäischen Tierschutzverbände oft uneinig waren. Für Graefe waren die explizit ausgearbeiteten Neuland-Richtlinien die erste Orientierung. „Ohne Neuland wären die Kriterien der Verordnung viel chaotischer,“ ist er sich sicher. Die EU-VO für tierische Produkte trat 2000 in Kraft, kurz bevor die BSE-Seuche den Markt aufmischte. Seither wurden die Verordnungen immer weiterentwickelt. Das EU-Bio-Recht ist inzwischen ein Wechselspiel von Kommission, Rat und Parlament geworden – sicherlich demokratischer, aber langwieriger und hochreguliert. Mit dem Prozess zum „Grundgesetz des biologischen Landbaus“ von 1992 hat es nur noch wenig zu tun. Für ein europäisches Tierwohlgesetz von heute ist es kein gutes Vorzeichen. Hätte man vor 20 oder 30 Jahren eine EU-Tierwohlverordnung einfacher bekommen können? Nur mal als Frage.
Der Beitrag wurde erstellt mit Material aus: Henschke, Christian: Interessenvertretung in der europäischen Union – die Beteiligung der Verbände des ökologischen Landbaus an der Entstehung der Verordnung 2092/91, Universität Kassel 2003, zusammengefasst vom Autor in: Politik für den Ökolandbau, arbeitsergebnisse, Zeitschrift der AG Land- und Regionalentwicklung Nr. 57, Kassel 2004
