Bodenmarkt: Überforderte Politiker, clevere Lobbyisten

Warum stoppen die Bundesländer die Bodenspekulation nicht?
In Thüringen bietet ein Photovoltaik-Projektierer für 80-Punkte-Böden 6.000 Euro Pacht pro Hektar und Jahr. Als die Bodeneigentümerin sich weigert, werden 60.000 Euro – die gesamte Pacht für zehn Jahre – gleich bei Vertragsabschluss angeboten. PV-Projektierer realisieren derzeit Renditen, die noch nicht mal im Drogenhandel im Straßenverkauf in Berlin erzielt werden. In Nordrhein-Westfalen versuchte die Landwirtschaftskammer durch zwei Gerichtsinstanzen den Verkauf von 5,5 ha Ackerland an einen ortsansässigen Existenzgründer zu verhindern. Dieselbe Agrarverwaltung sieht tatenlos zu, wenn jedes Jahr im Rahmen von Anteilskäufen bei 2.400 ha der Vorrang von Landwirten und die Spekulationskontrolle umgangen werden.
2023 hat ein australischer Fonds die „Deutsche Agrar Holding“ (DAH) mit rund 20.000 ha bewirtschafteter Fläche für angeblich 300 Millionen Euro erworben. Ein beeindruckender Gewinn für den Vorbesitzer, der die DAH 2016 für fünf Millionen Euro aus der Konkursmasse der KTG Agrar erworben hatte. Die im Grundstückverkehrsgesetz vorgeschriebene Spekulationskontrolle konnte die Agrarverwaltung wegen der Regulierungslücke nicht durchführen. 
Das sind Beispiele für Entwicklungen, die die Agrarministerkonferenz der Länder schon 2015 beschrieben hatte. Schon damals wurden Vorschläge zur Schließung der Gesetzeslücken gemacht. Entsprechende Gesetzentwürfe hatten in der Folge elf Landesregierungen vereinbart (siehe Tabelle).

Tabelle: Agrarstrukturgesetzprojekte in den Bundesländern

Kursiv gedruckt sind die beiden noch laufenden Verfahren in Hessen und Niedersachsen, alle anderen sind gescheitert.  Zusammenstellung: Jungehülsing

In Sachsen-Anhalt wird es zum dritten Mal kurz vor Ende der Legislaturperiode kein Gesetz geben. Niedersachsen hat einen Entwurf im parlamentarischen Verfahren. Zum geplanten „Landwirtschaftsgesetz“ in Hessen liegen keine Informationen vor. Bislang sind neun Agrarministerinnen und Agrarminister von Grünen, SPD, CDU und LINKEN gescheitert. Das wirft Fragen auf: 

• Warum versagt die Agrarpolitik bei diesen mittelmäßig komplexen Gesetzen?
• Welche Auswirkungen hat das für Landwirte und Verbraucher?
• Gibt es Alternativen zu gesetzlichen Regelungen?

Die verantwortlichen Ministerinnen sind an der Lobbyarbeit außerlandwirtschaftlicher Investoren, an unwilligen Koalitionspartnern und an überforderten Agrarverwaltungen gescheitert. Die Anhörungen in den Landtagen und die öffentliche Diskussion werden von zwei gut vernetzten Gruppen dominiert, die über vergleichsweise wenig Agrarfläche verfügen. Das sind überregionale Investoren mit etwa fünf Prozent der Flächen und die Kommunen mit 3,8 Prozent. Bei den Agrarkonzernen existiert eine hohe Flächenkonzentration. Die neun größten landwirtschaftlichen Unternehmensnetzwerke in Brandenburg verfügen durchschnittlich über 4.488 ha Eigentum. Das ist das 300-fache des durchschnittlichen Eigentums der Familienbetriebe in Deutschland mit 15 ha. Diese Unternehmen haben wenig Interesse an der Begrenzung von Spekulation und Flächenkonzentration oder an einem Vorrang für ortsansässige Landwirte. Sie dominieren die Positionen in den ostdeutschen Landesbauernverbänden, im Verband Familienbetriebe Land und Forst sowie im ostdeutschen Genossenschaftsverband. Vergleichsweise wenige Bodeneigentümer sind mit drei Verbänden in den Anhörungen zu den Gesetzentwürfen überrepräsentiert.

Kommunen verschärfen Probleme
Viel Aufmerksamkeit trotz kleiner Flächenanteile haben die kommunalen Spitzenverbände. Einerseits zu Recht, da sie zentrale Zuständigkeiten bei Agrarflächen haben. Zugleich verfolgen sie Eigeninteressen. Die Landkreise scheuen wirksame Gesetze, weil sie schon heute nicht genug Personal für die Kontrollen bereitstellen. Auch verantworten die Kommunen die gesamten Verluste von 1,5 Mio. ha Agrarflächen in Deutschland seit 1992 durch ihre Umwidmungsgenehmigungen. Und die Kommunen konkurrieren direkt mit Landwirten. In Bayern zahlten die Kommunen 2022 mit 152.000 Euro pro Hektar um 140 Prozent höhere Preise als Landwirte und konnten so 15 Prozent aller Flächen erwerben. Bei den Anhörungen zu Agrarstrukturgesetzen möchten sie vor allem den Vorrang von Landwirten aufweichen. 
Weniger Gehör finden dagegen die ortsansässigen Betriebe mit rund 32 Prozent der Flächen. Zwar vertreten die Bauernverbände auch regional verankerte Familienbetriebe. Letztere begrüßen wirksame Regelungen zu fairen Pachtpreisen, zum Vorrang von Landwirten, zur Abschaffung der doppelten Grunderwerbsteuer und zum Schutz von Agrarflächen. Diese Anliegen fallen bei der Ablehnung von Agrarstrukturgesetzen regelmäßig unter den Tisch. Völlig außen vor sind in den parlamentarischen Beratungen 1,7 Mio. nichtlandwirtschaftliche Eigentümer von Kleinflächen, die aber über 42 Prozent der Agrarfläche verfügen.
Das flächendeckende Versagen der Bundesländer auf dem Bodenmarkt hat auch mit der mangelnden Erfahrung mit Gesetzgebungsverfahren in den Agrarressorts zu tun. Diese beschränken sich seit Jahrzehnten bei der Rechtsetzung auf „Copy and Paste“, das ist die sogenannte Eins-zu-eins-Umsetzung von EU- und Bundesrecht. Dies mag der Grund sein, warum sowohl in Sachsen-Anhalt als auch in Thüringen die Agrarstrukturgesetze jahrelang wie „heiße Kartoffeln“ zwischen Ministerium und Landtag hin- und hergeschoben wurden. Die Spitze der Inkompetenz bewies der Landtag von Sachsen-Anhalt, der per Landtagsbeschluss versuchte, Art. 74 des Grundgesetzes außer Kraft zu setzen, damit er sich seiner Aufgabe entziehen konnte. Dass es anders geht, zeigen anspruchsvolle Gesetzentwürfe aus Brandenburg, Sachsen und Niedersachsen.
Einfluss auf die Diskussion nehmen schließlich wenige Agrarwissenschaftler, die eine konsequente Rechtsetzung ablehnen. Deren wissenschaftliche Begründung bleibt mager, weil sie bislang weder Share Deals noch die betriebswirtschaftliche Situation überregionaler Investoren untersucht haben.

Geht es ohne Gesetze?  
Nein. Da der landwirtschaftliche Bodenmarkt als begrenzte und abnehmende Ressource ein unvollkommener Markt ist, sind gesetzliche Regelungen das einzige Instrument, um Fehlentwicklungen zu begegnen. Deshalb werden in allen EU-Mitgliedstaaten die agrarstrukturellen Ziele durch Gesetze umgesetzt. Da die Länder die Spekulationskontrolle bei Kauf- und Pachtverträgen de facto eingestellt haben und die Regulierungslücken nicht schließen, steigen Pacht- und Kaufpreise weiter. Ortsansässige Betriebe können sich die hohen Flächenkosten kaum leisten und werden in der Entwicklung behindert. Die Flächenkosten schlagen inzwischen auf die Lebensmittelpreise durch. Mit den Energie- und Lohnkosten ist der Faktor „Boden“ ein Inflationstreiber bei der Ernährung. Der steigende Verlust an Agrarflächen gefährdet die Ernährungsvorsorge in Krisenzeiten. 
Es gibt keinen breiten Widerstand gegen Agrarstrukturgesetze. Es gibt lediglich eine professionell orchestrierte Minderheit außerlandwirtschaftlicher Investoren auf dem Bodenmarkt, flankiert durch schräge Stellungnahmen einzelner Wissenschaftler. Die Interessen der Landwirtschaft sowie der Verbraucher werden zugunsten von wenigen hundert großen Grundbesitzern vernachlässigt.
Steigende Flächenverluste und Spekulation mit Agrarflächen schädigen die Agrarstruktur nachhaltig. Es bleibt die Frage, wann die Länder das begreifen und dafür sorgen, dass ortsansässige Landwirtinnen und Landwirte wieder Vorrang auf dem Bodenmarkt bekommen.