Bald 27 verschiedene EU-Agrarpolitiken

Die EU-Kommission will den Mitgliedsstaaten ab 2021 die Auswahl und Ausgestaltung der Maßnahmen überlassen. Nur die Kappung will sie selbst regeln

Für die 1. Juni hat die EU-Kommission die Veröffentlichung der Verordnungsentwürfe für die zukünftige Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) angekündigt. Die vor Redaktionsschluss einsehbaren Entwürfe bestätigen die Brüsseler Absicht, den Mitgliedsstaaten noch stärker als bisher die Verantwortung nicht nur für die Umsetzung, sondern auch für die Auswahl und Ausgestaltung der Förderung zu übertragen. Im Folgenden beschreiben wir wesentliche Punkte der Kommissionsvorschläge:

Strategischer GAP-Förderplan

Ähnlich wie bisher in der 2. Säule (Förderung Ländlicher Entwicklung) bereits gängige Praxis, müssen die Mitgliedsstaaten in Zukunft für alle Fördermaßnahmen beider Säulen einschließlich der verschiedenen Direktzahlungen einen Strategischen GAP-Förderplan aufstellen. Darin hat jeder Mitgliedstaat darzulegen, wie er die EU-weiten Ziele der EU-Agrarpolitik einschließlich Umweltzielen erreichen will. Er muss den Handlungsbedarf, seine Stärken und Schwächen und die dazu passenden ein- und mehrjährigen Fördermaßnahmen und die Förderbedingungen beschreiben. Auch das Kontroll- und Sanktionssystem muss der Mitgliedstaat selbst entwerfen und in dem in dem Plan niederlegen. Für die Erfolgskontrolle des nationalen Plans ist eine Reihe von zählbaren Messgrößen bzw. Indikatoren mit jährlichen Meilensteinen festzulegen. Dazu legt die Kommission eine Liste mit verschiedenen Indikatoren vor. Dazu gehört z.B. der Ergebnis-Indikator „Digitalisierung der Landwirtschaft“, für den anzugeben ist, welcher Anteil der Landwirte für die Nutzung von Technik zur Präzisionslandwirtschaft gefördert werden sollen bzw. worden ist. Ein anderer Indikator zählt den Anteil der Vieheinheiten, für die eine Vereinbarung zur Reduzierung der Ammoniakemissionen abgeschlossen worden ist. Anhand solcher Indikatoren und Zielgrößen will die EU-Kommission dann im Laufe der Jahre überprüfen, ob die Gemeinsame europäische Agrarpolitik in den Mitgliedsstaaten erfolgreich ist.

Neue Grundanforderungen

Das Greening wird abgeschafft, also die Bindung von 30 Prozent der Direktzahlungen eines Betriebes an die Einhaltung von drei Umweltanforderungen. Einiges aus den bisherigen Greeningkriterien wird in die allgemeinen Grundanforderungen an die Empfänger von jeglichen Fördermitteln aufgenommen, also in das bisherige System von Cross compliance (gesetzliche Regelungen) und der Erhaltung der Flächen in einem „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ (GLÖZ). Dazu gehört der Erhalt von Dauergrünland sowie der Nachweis eines Mindestanteils an Landschaftselementen oder nicht für die Produktion genutzten landwirtschaftlichen Flächen. Auch das absolute Pflugverbot auf Dauergrünland in Natura 2000-Gebieten findet sich nun hier.

Neue Umweltmaßnahmen aus Direktzahlungen

Auch wenn das Greening wegfällt, so schlägt die Kommission doch wieder eine Förderung von (niedrigschwelligen) Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen aus Geldern der ersten Säule (Direktzahlungen) vor. Sie nennt das nun Eco-schemes. Ob die Mitgliedsstaaten den Betrieben solche freiwilligen Fördermaßnahmen anbieten müssen, war bis zuletzt in der EU-Kommission umstritten. Agrarkommissar Hogan wollte es den Mitgliedsstaaten freistellen, während aus der Umweltkommission der Wunsch nach Verpflichtung für die Mitgliedsstaaten (nicht für die Betriebe) kam. Welche Maßnahmen ein Mitgliedstaat unter Eco-schemes anbietet, soll ihm aber so oder so überlassen werden. Die jährliche Förderung wird entweder als pauschaler Aufschlag zur Basisprämie oder als Ausgleich für Mehraufwand bzw. Minderertrag pro Hektar gezahlt. Eine Doppelförderung mit den Agrarumweltmaßnahmen der 2. Säule ist auszuschließen. Insgesamt, so schreibt die Kommission, sollen alle umweltbezogenen Regelungen und Fördermaßnahmen ein höheres Niveau erreichen als in der jetzigen noch laufenden Förderperiode. Mit greifbaren Konsequenzen für die Mitgliedsstaaten ist diese geäußerte Ambition allerdings nicht hinterlegt.

Basis-Einkommensstützung

Ähnlich wie bisher, wird es weiterhin eine Basisprämie geben; sie heißt nun „Basis-Einkommensstützung für Nachhaltigkeit“ (englische Abkürzung „BISS“). Es ist eine entkoppelte Flächenprämie, die je Hektar gezahlt wird. Die Mitgliedsstaaten können nun selbst entscheiden, ob sie für diese und weitere Flächenprämien das System der Zahlungsansprüche beibehalten wollen oder aber die jährlichen Prämien „einfach“ auf Grundlage der nachgewiesenen beihilfefähigen Fläche auszahlen. In dem Verordnungsentwurf, den Agrarkommissar Hogan zur Abstimmung an die anderen Kommissare verschickt hatte, stand eine Zahl, die auf massive Kritik gestoßen ist: Vorgesehen war demnach, dass mindestens 60 Prozent aller EU-Gelder, die einem Mitgliedstaat für Direktzahlungen zur Verfügung stehen, ausschließlich für die BISS-Prämien eingesetzt werden dürfen. Das hätte den Spielraum für die nachfolgenden Instrumente stark eingeschränkt. Ob diese Mittelfestlegung im endgültigen Verordnungsentwurf noch drinstehen wird, war bei Redaktionsschluss offen.

Umverteilungsprämie

Verpflichtend werden soll nunmehr der Zahlungs-Aufschlag auf die ersten Hektare je Betrieb in allen Mitgliedsstaaten. Bisher ist diese 2014 eingeführte „Umverteilungsprämie“ für die Mitgliedsstaaten freiwillig. Wie viel der EU-Gelder, die für Direktzahlungen im Mitgliedstaat bereitstehen, dafür genutzt werden, ist aber ebenso dem Mitgliedstaat überlassen wie die Hektargrenze, bis zu der der Aufschlag auf die Basisprämie gezahlt werden darf. Nur die Höhe des Aufschlags ist nach oben gedeckelt auf 100 Prozent der durchschnittlichen Direktzahlungen pro Hektar im Land (in Deutschland derzeit rund 280 Euro/ha). Der Mitgliedstaat darf den Aufschlag wiederum staffeln, also z.B. für die ersten 30 Hektar mehr zahlen als für die nächsten 16 Hektar (wie derzeit in Deutschland).

Gekoppelte Zahlung

Bestehen bleibt die Möglichkeit für die Mitgliedsstaaten, einen Teil der Direktzahlungen als gekoppelte Zahlungen anzubieten, und zwar je Hektar Getreide oder Zuckerrüben oder je Tier für Rinder, Schafe, Ziegen. Ein Mitgliedstaat darf maximal 13 Prozent „seiner“ EU-Direktzahlungsgelder hierfür einsetzen, plus maximal zwei Prozent für Eiweißpflanzen (Leguminosen), wobei hier die Flächenobergrenzen des Blairhouse-Abkommens zwischen EU und USA einzuhalten sind.

Junglandwirte-Förderung

Wieder vorgesehen ist, dass die Mitgliedsstaaten für Junglandwirte (bis 40 Jahre) eine entkoppelte Zusatzzahlung je Hektar anbieten können. Begrenzungen für diese Zahlungen finden sich nicht im Kommissionstext, weder für die Höhe der Zahlung je Hektar noch für die maximale Hektarzahl (bisher maximal 90 ha/Betrieb). Die Mitgliedsstaaten können bis zu zwei Prozent ihrer Direktzahlungen hierfür einsetzen.

Kappung bei 60.000 Euro?

Hin und Her ging es bis zur Vorlage der offiziellen Verordnungsentwürfe der Kommission mit dem Vorhaben des aus Irland stammenden Agrarkommissars Phil Hogan, eine EU-weit verpflichtenden Kappung der Direktzahlungen bei 60.000 Euro je landwirtschaftlichem Betrieb und Jahr einzuführen. Mal war diese Kappung drin, mal draußen. Zuletzt war sie wieder drin: Erhält ein Betrieb mehr als 60.000 Euro Direktzahlungen im Jahr, wird ihm die Summe oberhalb von 60.000 Euro vollständig gekürzt. Von der Kürzung ausgenommen werden jedoch sämtliche vom Betrieb nachgewiesenen Lohnkosten. Dazu zählen sollen sowohl die vom Betrieb für landwirtschaftliche Tätigkeiten tatsächlich als Löhne, Lohnsteuern und Sozialabgaben zahlten Kosten als auch pauschal angesetzte Lohnkosten für nicht oder nur gering entlohnte Arbeitseinheiten, etwa für die Betriebsleiter/innen und Altenteiler. Dabei soll das durchschnittliche landwirtschaftliche Gehalt im Mitgliedstaat mit dem vom Betrieb in Jahresarbeitszeiten anzugebenden Arbeitsansatz des Betriebes multipliziert werden. Ob das Instrument durch die Anrechenbarkeit der vollständigen Lohnkosten überhaupt noch nennenswert greift ist fraglich. Die ggf. gekürzten Mittel sollen im Mitgliedstaat verbleiben. Sie können vom Mitgliedstaat insbesondere zur Finanzierung des Aufschlags für die ersten Hektare (s.u.) sowie – wenn etwas übrig bleibt – für andere entkoppelte Zahlungen der ersten Säule oder für Fördermaßnahmen der zweiten Säule (z.B. Agrarumwelt, Investitionen) eingesetzt werden. Mit dem Vorschlag würde die Kommission die bisherige Praxis beenden, dass ein Teil der Betriebe deutlich mehr als 100 Prozent ihrer Lohnkosten aus den Direktzahlungen abdeckt. Der Präsident des Deutschen Bauernverbands (DBV) Joachim Rukwied lehnt das ab: „Dieser Vorschlag gefährdet die Wettbewerbsfähigkeit vieler Familienbetriebe in ganz Europa“, sagte er laut DBV-Pressemitteilung.

Zweite Säule

Die zweite Säule ist durch den Vorschlag zum Mehrjährigen Finanzrahmen der EU für die Jahre 2021-2027 von Kommissar Oettinger finanziell erheblich geschwächt; je nach Berechnung wird die Kürzung mit 15 bis 28 Prozent angegeben! Die Spannbreite der von der Kommission vorgesehenen möglichen Fördermaßnahmen ist aber nicht geringer als bisher (auch wenn die Regeln nicht mehr eine eigene Verordnung, sondern nur noch ein paar Absätze ausmachen). Verpflichtend anbieten müssen die Mitgliedsstaaten wie bisher Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen. Zudem sind förderfähig Ausgleichszulagen für benachteiligte Regionen und z.B. Flächen in Natura 2000-Gebieten, Investitionen, weitere Zuschüsse für Junglandwirte und auch außerlandwirtschaftliche Existenzgründer im ländlichen Raum, Risiko-Management (inkl. Zuschüsse zu Ertragsausfall-Versicherungen), Kooperationen (inkl. LEADER und Erzeugergemeinschaften) sowie Wissenstransfer. Für Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen müssen die Mitgliedsstaaten jeweils mindestens 30 Prozent der für sie bereitgestellten EU-Mittel der 2. Säule (ELER) einsetzen, für LEADER mindestens fünf Prozent.

Marktbezogene Maßnahmen

Neben den verschiedenen Direktzahlungen und den Fördermaßnahmen der 2. Säule gibt es eine dritte Kategorie an Maßnahmen, die Bestandteil der Strategischen GAP-Förderpläne der Mitgliedsstaaten werden: Markt- bzw. Sektorbezogene Maßnahmen, wie es sie bisher schon für Obst und Gemüse oder Wein gibt. Bisher finden sich diese in der EU-Verordnung über die Gemeinsame Marktordnung, nun tauchen sie in der gemeinsamen Verordnung über Direktzahlungen und 2. Säule auf. Hierüber fördert die EU letztlich produkt- bzw. sektorspezifische Erzeugerorganisationen oder Zusammenschlüsse solcher. Förderfähig sind u.a. Ausgaben für Qualitätssicherung, Werbung und Marketing, aber auch für Mengenplanung, Krisenvorsorge sowie für Lagerung und Transport der von den Mitgliedern selbst erzeugten Waren. Eine Voraussetzung für die EU-Förderung ist, dass der Mitgliedstaat ein Operationelles Programm für den jeweiligen Sektor für drei bis sieben Jahre erstellt und dass es die Erzeugerorganisationen überhaupt gibt. Die Kommission will den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit geben, für alle bedeutsamen Sektoren solche operationellen Programme aufzustellen und die entsprechenden Maßnahmen von der EU fördern zu lassen. Das gilt auch für die Milch.

Marktordnung aus dem Blick

Für die Gemeinsame Marktordnung (GMO) der EU bedeutet das keine Stärkung, sondern – zumindest strategisch – eine Schwächung. Entwürfen zufolge sieht die Kommission bei der GMO kaum Änderungen vor, schon gar nicht in der Weise, dass aus den Milchmarktkrisen wirksame Konsequenzen gezogen würden. Offenbar sieht die Kommission die Sache mit den Änderungen im Rahmen der Omibus-Verordnung, also mit dem Recht der Milcherzeuger auf schriftliche Verträge mit ihrer Molkerei, für erledigt an. Eine Änderung ergibt sich in der Finanzierung von Krisenmaßnahmen: Anders als bisher, soll die Krisenreserve der EU nicht mehr durch jährliches Einbehalten von Direktzahlungen, sondern durch eine einmalige Einlage von 400 Millionen Euro zu Beginn der Förderperiode. Nachgeschossen wird dann nur bei Bedarf.